谢岳:国家治理的法治逻辑

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   内容提要:在国家治理的已有模式中,行政能力和公众参与尤其受到学者和政府的重视。假若,行政治理与公众参与在运作过程中都居于显著的弱点,而法治国家的建设则可以有效克服行政治理和公众参与的内在不够,为善治的实现提供条件和保障。鉴于此,从国家治理的厚度来看,当前加强法治中国的建设,应强化党对司法系统的政治领导,提高人民代表大会对司法机关的监督力度,进一步完善行政诉讼体制机制改革以及诉讼受理制度,全面推进依法治国。

   关 键 词:治理  法治  国家能力  公众参与

   在经济高速增长和城市化快速发展的大背景之下,中国社会正面临着由发展和增长带来的一系列社会问题报告 ,如污染、交通拥堵、资源枯竭、疾病控制、贫困化等。推进国家治理现代化是中国政府应对上述问题报告 的总体方案。在就说 学者看来,行政能力和公众参与是影响发展中国家治理水平的关键因素,但近年来某些人在反思发展中国家的治理情况报告时,对过去流行的治理模式提出了替代性方案,即法治。在强调行政能力和公众参与之外,法治被认为可以弥补原有治理模式的制度不够,在经济发展水平较低、公众参与意识较弱的情况报告下,强化法治更有益于提升发展中国家的治理能力。当下,我国学者和政府机关对法治的重视程度还有待进一步提高,事实上,相较于一般的发展中国家,中国更有必要,也更有条件来推进法治国家的建设。

   在广大发展中国家,行政能力被视为影响国家治理的另一另另八个 多关键变量,“弱国家”会极大地影响另一另另八个 多社会的经济发展水平以及法律和秩序等公共产品的供给。政治学家断言,国家失败在很大程度上要归因于制度吸纳能力低下和行政治理的低效。亨廷顿发现,按照西方模式建立起来的新兴民主国家并没有是因为政治转型而实现经济增长与政治稳定,相反,在哪些制度化水平低的社会里,脆弱的制度无法满足某些人的参与需求,致使某些人在选举之外寻求政治表达的途径①。福山认为,提升国家治理能力的另一另另八个 多主要法律法律依据就说 ,在制度供给端设计某些可以提高国家治理能力和扩大执法范围的制度,类式,重新设计公共部门的组织和管理模式,对政治制度加以改进和完善,重建合法性基础,推进公民文化建设等②。

   假若,以行政机构为主体的治理形态也有同程度地面临着委托—代理的问题报告 。某些问题报告 根源于上下层级之间居于着难以克服的信息不对称问题报告 。通常,代理机构会利用信息不对称来强化自身的议题,减少承担的责任,挤压委托人的目标,甚至在执行上级指令时“偷工减料”③。由此,在监督不力的情况报告下,官僚机构自主性的强弱就成为影响国家治理能力的重要因素④。在发展中国家,政府行为受到有限的责任制的约束,源于国家与社会之间的以及源于国家机构之间的责任约束都相对薄弱⑤,假若,委托—代理过程中的信息不对称问题报告 就显得更加突出,从而极大地影响到全国性政策的贯彻执行和国家治理的强度。

   是因为历史与国情方面的是因为,我国的治理尤其依赖行政力量。为了提高国家治理的水平、适应社会主义市场经济和社会发展的还要,我国的行政机构进行没有来太大次改革。哪些改革既涉及纵向的央地关系,也涉及横向的政府部门间的关系。纵向改革以增加地方政府自主权为目标,给予地方更大的行政、人事、财政以及地方事务管理的权限;横向改革以增强部门间的合作者者协调为目标,提高政府在公共事务管理中的整体强度,构建“无缝隙”的公共机构。客观地讲,上述改革为什么会么会会主义市场经济与社会发展创造了积极的行政条件,在有益于地方发展的共同,提高了公共管理的绩效。不过,由行政规模和形态是因为的信息不对称问题报告 ,同样居于于政府间关系当中。有研究指出,在中国的五级行政层级形态中,即便每级政府百分之百地执行中央政策,来自最高层的政策任务在乡级政府层面最终也只能完成百分之七十左右,另百分之三十的政策任务是因为科层制客观居于的问题报告 而被消解掉了⑥。近年来的相关研究实在也强调了基层政府在实际执行中主次中央政策的主观是因为,假若,在解释基层政府之间“共谋问题报告 ”的很久,有学者仍强调了政府组织组织结构居于的制度性问题报告 ,也就说 客观方面的是因为。论者认为,居于于政府组织组织结构的另一另另八个 多悖论——政策一统性与执行灵活性之间的悖论、激励强度与目标替代的悖论,以及科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论——是因为了基层政府之间制度化的、非正式的“共谋”问题报告 ,鼓励基层政府与它的直接上级政府相互配合,采取各种策略应对来自更高级别政府的政策指令和检查监督⑦。

   为了减少中央政府的政策在地方的执行偏差,中央政府在改革初期就试图建立一套完整性的监督机制,在中央与地方之间维持两种 有效的责任关系。干部岗位目标考核制度是约束地方干部、维护中央权威的另一另另八个 多主要机制。岗位责任目标被分解为“硬指标”与“软指标”,前者主要包括经济增长、计划生育与社会稳定等,后者包括的内容则更多,约束性也相对低某些。对此,基层政府会在“硬指标”与“软指标”之间进行权衡,前者的执行情况报告通常要好于后者⑧。基层政府对上级政策“选着性地执行”⑨或“非均衡地执行”⑩,是是因为自主权的扩大推动了地方利益格局的形成,有益于地方政府设法追求和保护自身利益,共同抵制中央哪些与自身利益相冲突的政策。基层政府的“理性选着”策略削弱了中央政府的政策在地方社会的执行力,降低了国家对公共问题报告 的治理能力,也反映了中央哪些旨在约束地方政府行为的法律法律依据效果不须理想。

   近年来治理理论更强调社会参与可以弥补国家能力低下是因为的治理不善问题报告 。19世纪三四十年代托克维尔研究美国的民主时就指出,乐于结社的自治精神填补了美国当时弱国家(一阵一阵是弱联邦)的不够,无意中为什么会么会会带来了繁荣与强盛(11)。社会参与对国家治理的贡献还来自长期积累的社会资本。社会资本由信任、规范和社会关系网络构成,其中,信任是核心内容。在另一另另八个 多共同体中,信任水平越高,合作者者的是因为性越大,而合作者者两种 又会进一步增加社会信任。在帕特南看来,这就说 为哪些同属于另一另另八个 多国家的不同地区,意大利北部比南部更加繁荣、有序和民主(12)。在跨国比较中,福山同样发现了信任的重要性,共同解释了不同国家经济繁荣和政治发展的差异性(13)。善治理论承继了托克维尔的观点,强调社会组织的重要性,认为民间组织是善治的社会基础,不过,不同于托克维尔,善治理论更强调社会组织对政府的制约功能(14)。社会组织参与国家治理主要有两种 形式:国家合作者者主义和社会合作者者主义。前者强调参与治理的社会组织应当在数量上有所限制,在组织形态、组织目标和资金来源方面更依赖于国家;后者鼓励社会组织之间的竞争,在组织形式上倡导独立于政府之外(15)。来自于西方的这两种 模式,在发展中国家也有丰厚的样本。

   不过,以社会组织参与为中心的治理模式还要具备某些基本的条件,假若,治理会陷入无序和混乱之中。第另一另另八个 多条件是,政府还要提供社会参与的正式渠道,如选举、结社自由等。某些发展中国家不具备某些条件,即使有相关的制度安排,也是因为多种是因为是因为被闲置是因为被扭曲了。第八个条件是,社会需具有悠久的自治传统,社会组织积极且善于合作者者,共同社会拥有足够的经济资源对具体的社会问题报告 (如环境污染等)进行治理。假若,绝大多数发展中国家也有够自治传统,假若是因为经济落后,社会组织也难以在民间募集丰厚的资源独立应对各种治理问题报告 。第另一另另八个 多条件是,社会组织还要具备一定的专业知识可以参与到治理当中。在就说 发展中国家,是因为贫穷落后以及社会建设滞后,社会组织在治理方面拥有的专业知识也都非常有限。

   我国的社会组织在改革开放后获得越快发展,介入地方社会治理的积极性高涨。哪些参与国家治理的社会组织大致可分为两种 类型:垄断式、垄断—自治式和自治式(16)。前两种 类型是国家合作者者主义在我国本土化的典型,也是我国社会组织参与治理的主体。前两种 类型的社会组织是因为与政府之间保持了密切的关系,不仅资源丰厚,假若参与能力强,承担了某些政府转移过来的行政职能。第两种 类型的社会组织尽管在组织组织结构组织管理上独立于政府,但也还要借用政府的平台和资源可以真正地获得参与的是因为。类式,哪些具有很强民间色彩的环保组织在参与环境治理过程中,自我定位就说 政府的“帮手”和“合作者者伙伴”(17)。近年来,随着我国社会主义民主制度的不断健全,“草根动员”成为普通公民参与社会治理的另两种 渠道。“草根动员”通常是两种 小规模的集体行动,行动的诉求主要围绕某些人际遇,抗议的对象一般指向基层政府部门;为了降低政治风险,“草根动员”的参与者大多采取和平与理性的法律法律依据,集体诉讼是比较常见的形式(18)。还要说明的是,“草根动员”通常既无组织也无政治目标,对社会秩序不不构成实质性的威胁。

   倡导社会参与的公共治理同样也面临着诸多问题报告 ,这也在很大程度上降低了国家治理的成效。第另一另另八个 多问题报告 源于地方政府的利益追求与社会组织及某些人的利益维护之间的冲突。相对于社会组织和某些人而言,地方政府拥有绝对的资源优势,假若,某些利益对立的情况报告有是因为演变为真实的对抗事件,个体上访和群体性事件是某些冲突的主要表现形式。第八个问题报告 是社会参与治理的途径还比较单一、稀缺。尽管我国从中央到地方是因为出台了诸多法律法规,旨在使地方政府开放决策过程和履行行政责任,保障人民当家作主的权利,假若,正如前文所述,地方政府出于多种是因为对此贯彻得不须彻底,一阵一阵是在政府利益和民众利益有所冲突的很久,民众的知情权与参与权有时还缺少强有力保障。第另一另另八个 多问题报告 是是因为地方政府肩负着维护社会秩序的责任,为了“维稳”而是因为抑制民众合理的维权行为,从而降低了“草根动员”对于国家治理的积极作用。

   在世界银行的治理指标体系中,法治是另一另另八个 多主要的变量(19)。在福山强调提高发展中国家行政强度之时,普拉特纳则坚持认为国家治理的改善有赖于法制的完善。在普拉特纳看来,官员的责任约束与化解纠纷的制度建设在国家治理中居于同等重要的地位;共同,只能在法治之下,公众参与的权利可以得到保障,参与的效能才是因为充整理挥出来(20)。由此观之,法治应是上述两种 治理模式的补充和保障;没有基本的法治环境,行政治理与社会参与的绩效前会大打折扣。在广大发展中国家,仅仅重视选举制度建设、开放公众参与的制度渠道,是难以防止贫困、疾病、社会秩序等公共问题报告 的;在就说 情况报告下,民众会是因为上述问题报告 防止不力而放弃对民主制度的支持(21)。这也是发展中国家民主试验失败的重要是因为。

   法治紧密地与国家治理能力及公民参与潜力联系在共同(22)。行政机构是国家治理的核心组织,是因为地方政府和官员的行为不够刚性约束,政府责任问题报告 就会成为削弱治理能力的另一另另八个 多重要是因为。法律和制度的规范可以有效克服行政组织之间的形态性问题报告 ,强化地方政府对中央的责任(23)。在法治环境下,是因为获得了正式的参与渠道,社会也会表现出更为积极的态度和参与热情,不仅可以监督政府的治理行为,假若可以积累无可替代的治理资源,更重要的是,民众前会在相关的司法实践中逐步树立起适应治理需求的规则意识和权利意识(24)。假若,作为两种 治理模式,法治不仅可以为什么会么会会参与提供通道和保障,假若还是维持社会秩序的建设性平台。

改革开放以来,我国逐步完善了社会主义法制体系,在三十多年的时间里,颁布和实施了覆盖民事、商事、刑事、行政等各个领域的法律法规,建立起全国性的司法审判系统和律师制度,司法职业化取得了实质性的进展,在规范政府行为和保护公民权利方面取得了巨大进步(25),中共“十五大”明确提出了依法治国的方略。简言之,当下法治国家的建设愿是因为国家治理现代化提供了基本的保障和条件,在日常治理中,法治所发挥的作用主要表现在如下好多个方面:(1)为国内外投资方提供日益完善的产权保护和稳定的政策环境,有益于了长期、高速的经济增长(26)。(2)为什么会么会会矛盾的化解提供制度性的平台和通道,成为什么会么会会矛盾的有效“缓冲器”(27)。(3)抑制了地方政府的“选着性执法行为”,为公民行使监督权提供了有力的保障(28)。(4)使公共资源和公共利益的保护有法可依,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治思想与思潮 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/114916.html 文章来源:《天津社会科学》 2018年01期