高新民:县委权力运行基本特点与权力制约若干途径

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  自从中共中央纪委、中共中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》以来,县委权力运行那些的现象更加突出地引起社会关注。从源肩头探讨县委权力运行特点和权力制约,对于进一步搞好县级党务公开,发展党内民主,具有重要意义。

  一、县委权力运行是影响基层政治生态的核心那些的现象

  所谓政治生态是指政治生活的各偏离 在特定条件下的生存和发展情况表。在当代中国的政治生态中,县委权力运行具有独特的地位与作用。

  第一,中国共产党长期执政,党的各级权力机构在政治生活中具有领导、引导的作用。在党的组织体系中,县委权力属于“党的地方组织”的末端,但又是基层党组织的领导机构,是典型的承上启下的机构。中央、省、市的指令,均通过县级到达社会基层。基层社会的管理、整合、发展也通过县级来实施规划、领导。县级权力机构对于联系群众、实现党的目标有极端重要意义。

  第二,在县级各种政权和群团组织中,县委起核心作用。县委常委会、全委会的成员中,带有了县、乡镇主要领导机构中的主要领导。在县委领导下的各组织机构中,对县委的决策、决定均需从政治的深度图保证执行。当然围绕党的中心工作、本地的中心任务开展各方面工作,是地方、基层的职责,也是党的传统。由此产生的另一那些的现象是,与同级统统组织比较,县委的权力高于统统组织,对县委的监督缺少来自同级的同等力量。

  第三,县委决策所涉及到的重大事项,几乎带有了本地同级所有重要事务。按照中国共产党地方党委工作条例的规定,从本地全局工作,经济发展规划,重要项目,大额度资金使用,社会稳定,到重要干部人事任免,党风廉政建设,一般都由县委决策。至于统统事项,党内并无统一规定,各地有所差别,但一般说来,由于县级所管辖的事务比之中央和省级要具体得多,统统 ,统统 从宏观视角看来是“小事”的事情,也往往由相关部门提出动议,经县委审议批准。县委权力在引导另另有二个 地方的改革发展稳定中起到决定性作用。县委的权力之大之重要,可见一斑。

  第四,县委直接面对社会,面对群众,社会转型时期的群众社会矛盾也集中在你是什么层面体现。近些年来,统统大规模群体性事件也往往在你是什么层次爆发。贵州瓮安事件,云南孟连事件等等,都揭示出县级党组织的执政能力,权力运作、工作作风,精神情况表,直接影响另另有二个 地方的政治生态环境,直接影响到党的执政基础是是是否是是会流失。

  由于说,中国政治生态中,共产党组织、政府、群众、制度、党与社会主流的同时价值是其主要构成偏离 ,这麼,那些偏离 是以党为领导核心构建成为特定的政治秩序、并形成特定政治生态环境的。县级党委的权力运作在同级政治生态中具有方向性作用,引导整个政治环境是是是否是是良性发展,也由此决定了对县委的权力监督制约是理所当然的。近年来实行县级权力公开透明试点,其要义是让许多人知道权力如可运行,是以人民的监督实现对权力的制约,无论从实现党的政治目标还是从党风廉政建设上来看,就有重要意义。

  二、县委权力运行的基本特点

  权力都要制约,一方面是党风廉政建设之都要,当事人面,更由于权力从前就属于人民,为保证公正行使权力,许多人都要对权力进行制约,统统 ,分析当下党内权力运作特点,有针对性地提出外理你是什么那些的现象的思路,是提高党建科学化水平的重要一环。

  从广义上讲,权力是支配或影响他人的能力,反映了人与人之间的社会关系。所谓公共权力,当指公共机关在权衡、协调、保障社会不同权利主体所具有的支配力、影响力,一般以法律的规定确认其力量的边界。本文暂且从广义上谈权力运作与权力制约,但由于中国共产党长期执政,党内权力的运作受到公共权力有点痛 是国家权力的影响,统统 不得不以分析权力的基本特点为路径而探讨县委权力制约那些的现象。

  党的权力,实际上有另另有二个 方面的含义:一是在党组织内部人员的政治生活中的支配性力量或影响力,一般以组织内部人员的规则和成员的认同为权力运行法律方法,但还可不可不可以违反国家法律规定;二是对内部人员的影响力,这与国家法律规定的政党基本功能、政治生活的惯例等相关。执政党,有点痛 是中国共产党从前长期执政的党,与国家权力紧密结合在同时,影响力涉及到国家与社会各个层面,在特定条件下也难免跳出马克思、恩格斯所说的权力的扩张、从“公仆”到“主人”的变化等那些的现象。近些年来跳出的党风廉政的一系列那些的现象,都验证了马克思的观点。统统 ,党的权力同样都要制约。

  县级党委的权力设置和运行法律方法,在很大程度上与全党各级组织类同,具有几个明显的特点:

  一是权力机构设置以民主集中制为原则。县级党的最高权力机构是党的代表大会,党代表按照十七大党章精神实行任期制。代表大会选举产生全委会,全委会选举产生常委会和书记、副书记。代表大会闭会期间党的全委会行使其职权;全委会闭会期间常委会行使其职权。党的全体委员会向代表大会负责并报告工作,常委会定期向全委会报告工作并接受全委会监督。你是什么权力机构设置的民主性,从理论上看依赖于另另有二个 方面:一是自下而上的选举,从党代表的产生到全委会、常委会的选举,决定领导机构的合法性;二是集体领导。党的组织传统统统 重大那些的现象集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定,以集体领导当事人分工负责实现组织的目标。党章明确规定,任何党员无论职位高低,就有能当事人决定重大那些的现象。

  统统 ,在实践中,自下而上的选举统统存在统统形式主义那些的现象,党代表的作用在大多数地方还是很有限的。县常委会、全委会的民主氛围取决于主要领导的当事人民主素质,甚至在实行县委权力公开透明试点的地方,县委书记的“限权”限到那些程度,也由县委书记当事人素质决定,还可不可不可以形成相关制度。当下一任书记上任后,那些制度可不都要继续得到切实执行也是值得深思的。统统 ,民主集中制实行得究竟如可,就超越了具体制度那些的现象,变成与体制相关的那些的现象。

  二是权力的基本运行法律方法是自上而下为主。体现在另另有二个 层面:一是在上下级关系上,县委四种 要执行上级决议,当事人面又是当地政策的制定者,乡镇、街道、基层各类组织都执行县委决议;二是如前所述,同级统统各类组织服从县委领导;三是党员当事人与组织之间,当事人服从组织,这是党章的规定,暂且县级特点,却是决定县级政治生态运转方向的偏离 之一,也是条件之一。在那些背景之下,县级党委既要向本地群众负责,又要向上级负责,但从总的情况表来看,由于县委主要领导由上级提名,一般更多的是向上负责。在具体运作法律方法上,无论决策还是执行,自上而下推动是常态化的运作机制。换句话说,是四种 以向上负责为导向的政治生态。

  三是党内横向权力形态集中。党内权力机关中,党的全委会和党的纪律检查委员会就有由代表大会选举产生,但党章规定,地方各级纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会双重领导下工作。也统统 说,其授权方向与其向谁负责的向度暂且完整一致。在你是什么背景之下,同级纪委监督同级党组织主要负责人、监督同级权力运行明显薄弱,上级监督有效但离得太远,下级监督县委难度更大。

  上述特点,从积极意义来看,一是促进保持党的整体性。党的各级组织大政方针一致,是在社会中保持整合、团结、形成凝聚力的都要。二是促进提高政策的执行力。由于权力四种 自上而下运行,并有严格的组织纪律作保障,统统 中国共产党的执行力比较强,是党的传统优势。三是促进从大局出发从整体上调配资源。由于重大那些的现象决策和用人集中在同级党委,可不都要形成较强的动员力,有点痛 是在重大事变时组织、协调能力较强,促进全局性工作。

  统统 ,从另外的视角来看,同样的事物在特定条件下是可不都要转换的,积极的意义在特定条件下也可不都要跳出那些的现象。比如,党内权力运行最突出的那些的现象统统 邓小平所说:权力过分集中,“统统 在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,有点痛 是集中于第一书记,那些事就有第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往统统 而变成了当事人领导。全国各级就有同程度地存在你是什么那些的现象。权力过分集中于当事人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、当事人分工负责制等等。”①邓小平还有点痛 强调:“就有说暂且强调党的集中统一,就有说任何情况表下强调集中统一就有对,也就有说暂且反对分散主义、闹独立性,那些的现象在于‘过分’。”②

  也正由于上述特点,决定了中国共产党权力制约的最大难点,统统 如可在坚持传统优势的同时,外理权力向少数人集中。那些年来,局部地方统统重大决策失误,腐败那些的现象的高发,大多与少数人权力太少、拖累监督有关。当然,近年来也进行了改革,制定了党内监督条例,建立了巡视、诫勉谈话、询问和质询等制度,机制层面的改革也在进行中。但从总体上看,对权力行使者的权力制约依然有很大的改革空间。

  三、加强权力制约,形成风清气正、向人民负责的政治环境

  权力的制约有多种形式,就其大的类型划分而言,主要有四种 :一是以权力制约权力,二是以权利制约权力,三是以道德规范制约权力。但权力四种 暂且是可不都要随意分割的硬件,许多人还可不可不可以根据权力在不同领域的作用范围、形式划分其职能,区分权限职责,以形成相互制约的格局。

  从总体思路上讲,对党内权力就有若干种形式的制约:

  一是进一步推动体制性改革,理顺县级党、人大、政府的权力边界。各地试行县委权力公开透明运行试点,遇到的第另另有二个 那些的现象统统 如可界定县委的权力。由于县委这麼权力边界,所做之事与政府深度图重合,这麼,党务公开与政务公开的区分就这麼意义。越到基层,具体那些的现象、事务性工作太少,党委与政府的职能交叉、重合度越高。有的地方进行清理后,县委集体职权1000项、县委常委职权185项、县纪委和县委部门职权110项③。清理后还有这麼之多的职权,嘴笨 值得许多人关注。厘清权力,统统 第一件都要做的事情。哪怕仅仅为了党务公开、编制目录的都要,也涉及到党政之间的权力边界那些的现象。统统 ,你是什么那些的现象由于超越了党内民主党内事务,牵涉到的是国家政治体制那些的现象。政治体制嘴笨 是政治资源的配置法律方法那些的现象,提高党的建设科学化水平,理当带有着各级党组织与不同层级政权机构之间政治资源如可配置更加科学、更有时延的内容。

  二是对县级权力应有基于宏观层面的顶层设计。中国政治体制改革走的是渐进式道路,可不都要先从基层做起。统统 ,各地对县委权力的边界设计暂且一样,如可设计依靠试点县当事人探索。有的地方嘴笨 限制了县委书记的权力,但还是依赖于县委书记的思想认识程度对当事人行使的权力加以“舍弃”。统统 ,都要从中国实际出发,从基层特点出发,坚持原有体制的优点,同时遏制、弥补其弱点,从国家层面设计特定体制机制,靠体制机制的力量来保障权力运行不依当事人素质的变化而变化,不以当事人注意力的转移而转移。

  三是党内优化权力形态。党的十七大提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力形态和运行机制,当是指对权力形态的调整、优化。说到底,权力制约本质上是权力配置那些的现象,是权力体系的构成偏离 人个的功能如可搭配还可不可不可以更加合理,是科学性那些的现象。党内监督的作用,与权力配置有极大的关联性。以科学的精神来探讨你是什么那些的现象,是既提高时延又相互制约的必要条件。充分发挥党代会、全委会作用,以党内民主的充分发展为基础,使党内监督达到更高的水准。

  四是以权利制约权力。所谓以权利制约权力,一是指以党员的基本权利,如选举权和罢免权、知情权、参与权等权利的实现,来遏制滥用权力。比如,公开透明,党员知情权得以实现,可不都要外理暗箱操作;再如,选举权的实现可不都要遏制只对上负责不对下负责。二是以社会——人民群众的基本权利的实现外理滥用权力。人民权利的实现统统 对权力的四种 制约。比如,人民的表达权利、参与决策权利的实现,可不都要使不同利益群体的意见就有相应的公开表达的由于,使决策机构公正地听取社情民意,外理公共权力的扩张,外理决策倾向于特定利益群体。而监督权的实现,直接促进反腐败。改革开放以来,有关机构立案的腐败案件,70%以上来自群众举报。当然,以权利制约权力就有局限性,它的实现都要国家权力的保护,都要健全的法制保护,统统 就还可不可不可以有效地对权力产生制约作用。这也提示许多人:权力制约就有单一的形式就还可不可不可以实现的,都要多种途径的配合。

  五是发展民主,转变权力单向度运行情况表。县级党委直接与基层群众打交道,权力运行向度由于更多地倾向于对上负责,其政治生态的方向就会跳出那些的现象。统统 ,发展民主,从县级干部的选拔任用和业绩考评方面进行改革,可不都要有效地迫使其把对上负责与对下负责结合起来,这是县级权力制约的重要方面。

  注释:

  ①②《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年版,第328~329页;第329页。

  ③朱峰:《成安开启县权阳光路》,《瞭望新闻周刊》2010年10月。

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治思想与思潮 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/53358.html 文章来源:《理论视野》2011.10