郑毅:论宪法实施机制的“双核化”

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   摘要:  宪法实施是全面依法治国的重要抓手。传统研究聚焦普适性宪法实施机制的构建,却面临违宪审查、宪法的司法适用等与现行法制框架契合度过高 的困局。当前,除继续致力于统一实施机制的探讨,还应关注具体宪法制度的类型化实施,即通过整合传统的“一揽子”实施制度的基础性价值和“化整为零”单项实施进路的实践优势,促成宪法实施从“单核模式”向“双核模式”的转变。民族区域自治法制作为我国宪法制度的重要组成每项,要怎样使其摆脱长久以来的“泛政治化”色彩,真正回归宪法文本的规范化实施并全面敲定法制发展的时代需求,将在双核模式的实现过程中扮演重要的示范性角色。

   关键词:  宪法实施;具体宪法制度类型化实施;双核模式;民族区域自治;规范文本

一、问题图片的提出:宪法实施及其路径反思

   对现代立宪主义(constitutionalism)国家而言,宪法实施无疑是继宪法生效原来最为重要的“宪法时刻”(constitutional moments),[1]关乎一部意味由“心上”走到“纸上”的宪法文本要怎样进一步走到“地上”并真正进入国家日常。在我国现行《宪法》的正式迈入第3另一个年头的今天,“宪法实施”业已成为国家全面推进依法治国战略的核心要求之一。

   早在2012年12月4日,习近平同志在首都各界纪念现行宪法敲定施行200周年大会上即指出:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。大家要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到有另另一个新水平。”2014年10月,党的十八届四中全会为新时期宪法实施大计挑选了基本方针和要求——会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题图片的决定》(下称《决定》)明确提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”的科学论断,指出:“宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主任务管理器运行形成的根本法。坚持依法治国首好难坚持依宪治国,坚持依法执政首好难坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都还都可以以宪法为根本的活动准则,而且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都还都可以予以追究和纠正。”习近平同志在2014年10月28日所作的《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题图片的决定>的说明》中则进一步提出:“宪法是国家的根本法。法治权威能只有树立起来,首好难看宪法有越来越权威。还都可以把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切其实宪法实施和监督上下功夫。”

   长期以来,我国学界针对“宪法实施”这人 重要议题展开了卓有成效的研究,取得了一系列丰富的成果,不论是从抽象层面上对宪法实施价值和意义的论证,还是从微观层面上对契合我国国情的宪法实施具体制度的建构,中国特色社会主义宪法实施机制的理论探求已然初具规模。然而与国家顶层设计的重视与宪法学界的研究热情况成鲜明对比的是,我国宪法实施机制在实然建构的层面不仅迟迟未能呈现重大、实质性的突破,反而与之休戚相关的“宪法的司法适用”等制度尝试还曾在特定历史时期的法治实践中遭遇挫折与反复。其实个中意味异常复杂性,但总的来说,与我国尚所处中国特色社会主义法治建设的初级阶段密切相关。于是当前摆在手中的重要问题图片就在于,制度层面的宪法实施究竟要怎样破局?

   笔者认为路径拓展的问题图片诚值思考。时至今日,不论具体制度设计要怎样会,学界开出的宪法实施的“药方”往往是是否是“单核”的,即构建有另另一个统一的宪法实施机制以涵摄所有具体的宪法制度类型,从而为整部宪法的全面实施提供“一揽子”的处置方案。这人 进路的理论和制度价值当然是毋庸置疑的。纵观世界上宪法实施良好的国家,不论是由国会、宪法委员会抑或是宪法法院、普通法院实际担纲,但无一是是否是在有另另一个统一、明确的基础制度模式和框架之上建构具体实施机制,这实际上决定了一国宪法实施制度的基本属性、基本道路和基本品格。不过在我国,这人 “单核进路”恐怕大概应作如下有另另一个方面的反思:一是在理论上,社会主义初级阶段的探索性决定了我国多样的具体宪法制度尚未完整性定型,仅仅聚焦有另另一个统一实施制度的构建不仅会放大这人 不稳定制度的张力,而且难以全面敲定诸多具体宪法制度实施需求的“众口难调”;二是在实践中,经过有另另一个相对较长时期的理论推动和制度实验,统一的宪法实施基本制度并未成功建立,反而在一点具体宪法制度领域有所突破,这是是否是意味“化整为零”、“逐个突破”的办法更能够宪法实施的具象推动?如2016年12月19日,十二届全国人大常委会第二十五次会议19日审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》,其实就意味通过监察制度的重大变革实现宪法监督进而能够宪法实施的单项突破。综合传统的“一揽子”实施制度的基础价值和“化整为零”单项实施进路的实践优势,笔者认为,应对宪法实施从“单核模式”向“双核模式”的时代转变给予充分重视,且具体宪法制度的实施探索在现阶段无疑更具现实可操作性。

   由上,本文欲以民族区域自治法制为例管窥具体宪法制度的实施问题图片,办法有三:一是作为我国基本政治制度之一,民族区域自治具有较高的制度地位和丰富的中国特色;二是作为政治和法律重要交汇点并在传统上为政治所主导的问题图片域,民族区域自治法制的实施情况在相当程度上投映了具有较强政治性的宪法的实施境遇;三是《民族区域自治法》这人 核心规范及相应的配套性立法为从法律层面探讨该宪法制度的实施问题图片提供了相对充实的文本抓手。而且,本文谨将民族区域自治法制的实施和发展归纳为“三化”。

二、政与法的“探戈”:民族事务法制化

   传统上,意味“‘民族’这人 概念更多地与‘国家’联系在一块儿,即所谓的‘民族-国家’(nation-state)的观点,与政治的联系非常密切”,[2]我国的民族问题图片经常被“升格”为政治问题图片对待,在理解上被赋予了越多的政治敏感性。其实在形式上,随着1984年《民族区域自治法》的出台,民族区域自治法制和传统的民族区域自治制度日后日后刚开始呈现初步分野,[3]但意味该法在产生之初即具有较为浓重的政治性背景,[4]加之相关条文在表述的规范性和实施方面的差强人意,这人 “分野”的实际成效并不一定突出。而随着20世纪九十年代民族区域自治制度被提升为我国的基本政治制度,政治视角的扩张与民族区域法制发展在特定制度条件下渴求政治背书的现实还都可以相契合,“民族事务法制化”的质的突破实际又被进一步延迟。

   一般说来,民族事务政治主导性的现实体现大致有三。第一,在思维定式上,民族问题图片属于政治问题图片,甚至假使 牵涉民族因素,则在各级实践中就被人为赋予了过度的敏感性。[5]在政治红线的高压下,对于相关民族问题图片的具体处置就难免走形,为迁就所谓的“政治诉求”而牺牲相关法律规范正常适用的严谨性就成为必然挑选。第二,在民族关系调整路径上,政策手段依然具有相对于法律手段的优先性。这与我国当前民族事务处置和民族关系调整的制度现状有关。经过数十年的发展,尤其是随着1982年现行宪法和1984年《民族区域自治法》的颁布,我国民族事务法制建构其实意味取得了相当的成就,但一方面,重大民族法制任务管理器运行运行仍需依赖顶层政策设计的启动与引领;[6]自己面,在最基层的民族事务实践中,意味当前民族法制建构的周延性缺憾,往往也要絮状依靠党和国家的民族政策具体补足。由此,在某种程度上就形成了民族事务处置路径层面“政策顶天立地,法制站里面”的悬浮式格局,“民族事务法制化”在“有法难依”甚至“无法可依”的困窘手中节节溃缩。第三,在民族法制的研究方面,其实相关成果汗牛充栋,但仍基本笼罩在泛政治话语之下,热衷于将党和国家政策的重言和背书简单等同于对民族法律条款的内涵诠释,法教义学的实质缺席冲淡了当前民族法制研究的“法学味道”,放大了相关民族法律规范的适用困境,更削弱了法制对新时期全面推进依法治国背景下民族事务处置方案建构的决定性效果。

   不过,在2014年十八届四中全会原来,前述问题图片大概在顶层设计的层面意味有所突破。《决定》明确提出:“高举民族大团结旗帜,依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题图片,能够民族关系、宗教关系和谐。”对于这句看似平淡无奇且颇一点“口号”意味的表述,2014年12月配套出台的中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》则更加鲜明地阐释了个中深意:“要依法妥善处置涉及民族因素的问题图片,坚持在法律范围内、法治轨道上处置涉及民族因素的问题图片,只有把涉及少数民族群众的民事和刑事问题图片归结为民族问题图片,只有把所处在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题图片。”据此,传统意义上一概敏感的“民族问题图片”被进一步解构为民族政治问题图片和民族法律问题图片(即所谓“涉及民族因素的法律问题图片”)。对于前者,无疑仍应保持宽度的政治敏感性,仍须主要通过政策手段加以应对和处置;而对于后者,意味其本质上属于法律问题图片,民族性因素在其中仅扮演非特征性的附加角色,而且还都可以强调以法律为处置策略的核心路径。这人 内涵上的畛域界分最直接的目的在于为通过法律手段处置民族问题图片营造充分的制度空间,以从本质上敲定“全面推进依法治国”的核心战略在民族事务这人 传统政治领地的“落地问题图片”,为新时期全面实现“民族事务法制化”的目标提供了坚实的顶层设计基础和相对明确的实施指引。

   然而,这人 看似近年来国家在民族事务法制宏观方针层面的重大改革,在理论和实践中却遭遇“冰火两重天“。一方面,在学术界,真正认识到该问题图片重要性的学者尚越多见,十八届四中全会召开两年多来真正抓住该问题图片作集中理论发力的成果寥寥,民族法制研究在整体格局上并未适时出現因应性的转变和优化;自己面,在实践中,“依法妥善处置涉及民族因素的法律问题图片”的案例却已如雨后春笋般涌现。[7]这人 理论与现实的张力其实彰显了相关学术研究的滞后与差距,但从原来层面也恰恰反证了当前继续大力提倡“民族事务法制化”的重要性。

   当然,对法制手段的强调并不一定意味对政策手段的忽视甚至否定。一方面,这人 强调基于法律对政策必要的支撑作用,主要包括对制度立场的确认、对责任机制的强化、对规范位阶的升华等;自己面,政策对于法律的塑成作用亦同样不容忽视,包括政策引领法律、政策配合法律、政策发展法律等。[8]总之,对于民族事务治理而言,法律和政策作为制度实施路径均必不可少——毕竟“探戈还都可以有一自己来跳”。[9]如今对于法制貌似“矫枉过正”的强调,实为某种能够传统“政策单核主义”发展为“法律-政策双核主义”的肯定性纠偏,而非基于零和博弈的“二选一”思维对政策路径的简单扬弃。

三、探寻规范坐标:民族法制宪法化

   提出“民族事务法制化”的有另另一个必然追问在于:要怎样将民族法制于国家法制谱系中实现“精准定位”?笔者认为,中国民族法制主要应定所处宪法部门。

第一,在规范上,宪法文本中所处絮状的民族关系条款,构成了我国民族法制框架的基础。现行宪法共有1段序言和2另一个条文涉及民族(趋近于ethnic group)问题图片的规定(不含“中华民族”,即nationality),(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/1020074.html